바다는 지구 생명을 잉태하고 오랜 시간 동안 많은 진화를 거쳐 오면서 다양한 생명체를 포용해 왔고 거대한 생태적 생산력으로 인류를 포함한 수많은 생명체에게 서식처이자 먹이터가 되어주었다. 무엇보다 바다는 지구의 면적의 70% 가까이를 차지하는 존재다. 이런 이유로 필립 볼은 그의 저서 『H₂O; 물의 자서전』에서 ‘지구(Earth)가 아니고 수구(Ocean이나 Sea)라고 불러야 한다.’고 적시한 바 있다. 바다는 지구에서 생물의 서식이 가능한 공간 99%를 차지하고 있다. 그러니 그런 주장에 명분은 확실하다. 문제는 인류가 다양한 인간활동을 통해 해양환경을 심각하게 훼손시켜왔다는 사실이다. ‘보전과 합리적 이용의 균형’이라는 허울 좋은 명분 아래 늘 ‘경제논리가 보전을 압도’해왔던 것이다.
공해 보호 거버넌스의 부재
자연은 탄소 등의 물질순환 균형을 놀랍도록 잘 맞춰왔다. 그 균형이 행성 차원에서 깨지기 시작한 것은 인류의 화석연료 기반 산업활동이 활발해지면서 대기 중에 축적되는 이산화탄소가 수용한도 이상으로 증가해 기후변화가 심각해지면서다. 기후위기는 육상과 해양에서 생물다양성을 감소시키는 중대한 요인이 되었다. 특히 바다의 경우, 육상과 달리 훼손 정도를 눈으로 직접 확인하기 어렵기 때문에 생물다양성을 지키는 실질적 방벽인 ‘보호구역의 지정과 관리’가 소홀한 형편에 처해 있다. 오늘날 세계적으로 육상보호구역은 약 17% 정도이고 해양보호구역은 8% 미만이며 공해에 지정된 해양보호구역은 1.2%에 불과하다. ‘더 넓은 해양보호구역이 기후변화에 대한 해양생태계의 복원력과 해양생물다양성의 보전에 도움이 된다.’는 많은 연구결과들이 존재하지만 공해에 해양보호구역을 지정하고 관리할 수 있는 법적 근거와 체계를 갖춘 국제 거버넌스는 유럽의 일부 지역이나 남극해를 빼면 거의 존재하지 않는다.
공해 관련 국제기구들로는 유엔식량농업기구(FAO), 국제해사기구(IMO)나 지역수산관리기구(RFMO) 등이 있는데 이들 기구에는 공해 보호를 위한 충분한 권한이 없으며 더구나 분절화되어 있는 상황이다. 특히 지역수산기구는 그 설립 목적이 참치 같은 목표종 위주의 관리여서 보호구역을 지정하는 법적 근거를 찾아보기 매우 어렵다. 이러한 지역수산기구의 회원국들에게는 오로지 ‘누가 얼마나 참치를 더 잡을 수 있나?’를 결정하는 ‘어획량 쿼터 협상’이 중요할 뿐이다. 따라서 인간활동이 해양환경에 미치는 영향은 계속 심각해지고 있고 해양의 생물다양성은 빠르게 감소하고 있다. ‘공해 보호를 위한 법적 구속력이 있는 국제 협약의 탄생’이 매우 절박한 현실이 아닐 수 없다. 이런 현실에 부응하기 위한 국제적 논의는 이미 19년 전에 시작됐다. 그러나 그동안 각국의 자국 산업계 이익 보전을 위한 국가이기주의가 협약의 진전을 막아왔을 뿐이다.
국가관할권 이원지역의 해양생물다양성 협약
뉴욕 UN본부에서 2023.2.20.~3.3. 사이 열린 제5-2차 국가관할권 이원지역 해양생물다양성 보전협약(협상장) Ⓒ김은희
2004년 유엔 총회 결의에 따라 실무작업반이 설치되면서 ‘국가관할권 이원지역 해양생물다양성 보전협약(Marine Biodiversity of Areas Beyond National Jurisdiction; 이하 BBNJ 협약)을 위한 논의가 시작됐다. 2006년부터 총 9회의 작업반 회의를 거치면서, 이 협약에 미온적이었던 미국의 입장 선회가 이루어졌고 2015년에 드디어 유엔해양법 아래 법적 구속력 있는 문서를 만들기 위한 합의가 마련됐다. 2016~2017년 동안 총 4회의 준비위원회가 열렸고 이를 통해 협약을 위한 본격적인 정부 간 회의(IGC)에 들어가게 됐다.
BBNJ 협약은 ①해양유전자원 ②해양보호구역을 포함한 지역기반 관리수단 ③환경영향평가 ④역량 강화 및 해양과학기술 이전 등의 4가지 요소와 이들을 아우르는 ⑤교차이슈까지 포함해 협상이 진행돼왔다. 2017년 12월 유엔 총회 승인을 거쳐 2018~2019년까지 제1~3차 IGC가 열렸으나 코로나19 팬데믹으로 인해 제4차 IGC는 2022년 3월까지 연기되었다. 안타깝게도 팬데믹이 진정돼 재개된 제4차 IGC에 이어 2022년 8월에 열린 제5차 IGC에서도 국가 간 이견을 좁히지 못하고 합의 도출에 실패했다. ‘협약 출범을 위해 협력하라!’는 세계시민사회의 비판과 압력이 비등했다. 마침내 2023년 2월 20일부터 3월 3일까지 제5-2차 IGC가 열리게 됐다.
바다 생명을 지킬 구속력 있는 협약의 탄생
필자는 2017년 제4차 준비위원회 참관을 시작으로 제5-2차 IGC까지 모두 4번의 IGC회의를 참관했다. 제5-2차 IGC에서는 여느 때와 달리 각국 대표단들이 저녁까지 거르면서 늦은 시간까지 협상이 진행됐다. 그런 분위기로 미루어볼 때 협약 채택이 가능하겠다는 희망이 생겼다. 2주의 회의가 진행되고 회의 마지막 날이 왔다. 그때까지 ‘해양유전자원 이용에 대한 이익공유’ 와 관련해 선진국과 개발도상국 사이의 이견은 좁혀지지 않았고 협약 진전을 방해하던 중국은 마지막까지 타결을 어렵게 만들고 있었다. 금요일 밤이 지나 토요일 아침이 올 때까지 회의를 참관하는 세계 각국의 시민사회단체 활동가, 연구자들은 여기저기에 흩어져 쪽잠을 자거나 피곤을 달래며 협상단 내부에서 들려오는 작은 소식에도 귀를 기울이고 있었다.
뜻밖에도 협상을 이끌어 온 ‘레나 리’ 의장이 시민단체 참관석까지 찾아왔다. 리 의장은 ‘시민사회의 기여에 대해 감사한다.’고 인사를 건넸다. 필자는 다른 일정상 토요일 정오에 회의장을 떠났다. 그런 탓에 역사적인 현장에 함께 하지 못했다. 3월 4일 토요일 밤 9시(미국 동부 시간)가 넘은 시간, 레나 리 의장은 긴 마라톤 협상을 끝났음을 알리는 발표를 했다. 역사상 최초로 공해 해양생물다양성을 지키기 위한 구속력 있는 법안을 가진 국제협약(BBNJ)이 마침내 타결된 것이다. 현재 협약문의 법적 검토와 번역 등 마무리 작업이 진행되고 있고 협약의 정식 채택은 6월 중 UN에서 이루어질 것으로 보인다.
협약 비준 서두르고 공해 보전의 국제 리더로 나아가야
BBNJ 협약의 핵심은 해양생물다양성의 보전과 해양유전자원의 이용과 이익 공유에 대한 공정성에 있다. 특히 해양생물다양성의 보전을 위해 가장 효과적인 도구로 검증되어 온 해양보호구역을 공해에 지정할 수 있는 법적 체계가 만들어진 것은 큰 의미가 있다. 이 협약이 발효되어 지구 면적의 절반에 가까운 공해에 해양보호구역이 지정, 관리된다면 지난해 12월에 채택된 ‘쿤밍-몬트리올 글로벌 생물다양성 프레임워크(GBF)’에서 세워진 ‘2030년까지 최소 30%의 해양을 보전 관리’하려는 목표의 달성에 크게 도움이 될 것이다. 또한 이 협약을 통해 공해 생물다양성에 미치는 악영향을 예방, 완화, 관리하는 과정의 수립이 가능해졌고, 공해에 영향을 줄 수 있는 인간활동에 대하여 각 정부는 환경영향평가의 필요 여부를 결정할 책임을 지게 되었다.
여전히 숙제는 남아 있다. 이 협약의 발효 이후 열리게 될 당사국회의에서 합의하고 결정해야 할 중요 과제들이 많은 것이다. 우선 가장 시급한 일은 6월에 있을 BBNJ 협약의 공식 채택에 이어 발효 요건이 충족될 수 있도록 빠른 시일 내에 60개국에서 비준을 하는 것이다. 우리나라는 BBNJ 협상 시기 동안 해양생물다양성 보전에 역행하던 눈치 없는 나라였지만, 제4차 IGC 이후로 진일보한 입장으로 전환해 가장 눈에 띄는 긍정적 변화를 가져온 나라가 되었다. 이러한 흐름을 살려 BBNJ 협약의 국가비준을 조속히 마쳐야 한다. 나아가 공해의 생물다양성 보전을 위해 국제사회에서 더욱 선도적인 역할을 해나가는 나라로 자리매김하길 기대한다. 정부가 산업의 압력에 굴복해 다시 구태로 복귀하지 않도록 시민사회가 감시자이자 응원자로 역할을 해야 하는 까닭이다.
글 | 김은희 시민환경연구소 부소장
바다는 지구 생명을 잉태하고 오랜 시간 동안 많은 진화를 거쳐 오면서 다양한 생명체를 포용해 왔고 거대한 생태적 생산력으로 인류를 포함한 수많은 생명체에게 서식처이자 먹이터가 되어주었다. 무엇보다 바다는 지구의 면적의 70% 가까이를 차지하는 존재다. 이런 이유로 필립 볼은 그의 저서 『H₂O; 물의 자서전』에서 ‘지구(Earth)가 아니고 수구(Ocean이나 Sea)라고 불러야 한다.’고 적시한 바 있다. 바다는 지구에서 생물의 서식이 가능한 공간 99%를 차지하고 있다. 그러니 그런 주장에 명분은 확실하다. 문제는 인류가 다양한 인간활동을 통해 해양환경을 심각하게 훼손시켜왔다는 사실이다. ‘보전과 합리적 이용의 균형’이라는 허울 좋은 명분 아래 늘 ‘경제논리가 보전을 압도’해왔던 것이다.
공해 보호 거버넌스의 부재
자연은 탄소 등의 물질순환 균형을 놀랍도록 잘 맞춰왔다. 그 균형이 행성 차원에서 깨지기 시작한 것은 인류의 화석연료 기반 산업활동이 활발해지면서 대기 중에 축적되는 이산화탄소가 수용한도 이상으로 증가해 기후변화가 심각해지면서다. 기후위기는 육상과 해양에서 생물다양성을 감소시키는 중대한 요인이 되었다. 특히 바다의 경우, 육상과 달리 훼손 정도를 눈으로 직접 확인하기 어렵기 때문에 생물다양성을 지키는 실질적 방벽인 ‘보호구역의 지정과 관리’가 소홀한 형편에 처해 있다. 오늘날 세계적으로 육상보호구역은 약 17% 정도이고 해양보호구역은 8% 미만이며 공해에 지정된 해양보호구역은 1.2%에 불과하다. ‘더 넓은 해양보호구역이 기후변화에 대한 해양생태계의 복원력과 해양생물다양성의 보전에 도움이 된다.’는 많은 연구결과들이 존재하지만 공해에 해양보호구역을 지정하고 관리할 수 있는 법적 근거와 체계를 갖춘 국제 거버넌스는 유럽의 일부 지역이나 남극해를 빼면 거의 존재하지 않는다.
공해 관련 국제기구들로는 유엔식량농업기구(FAO), 국제해사기구(IMO)나 지역수산관리기구(RFMO) 등이 있는데 이들 기구에는 공해 보호를 위한 충분한 권한이 없으며 더구나 분절화되어 있는 상황이다. 특히 지역수산기구는 그 설립 목적이 참치 같은 목표종 위주의 관리여서 보호구역을 지정하는 법적 근거를 찾아보기 매우 어렵다. 이러한 지역수산기구의 회원국들에게는 오로지 ‘누가 얼마나 참치를 더 잡을 수 있나?’를 결정하는 ‘어획량 쿼터 협상’이 중요할 뿐이다. 따라서 인간활동이 해양환경에 미치는 영향은 계속 심각해지고 있고 해양의 생물다양성은 빠르게 감소하고 있다. ‘공해 보호를 위한 법적 구속력이 있는 국제 협약의 탄생’이 매우 절박한 현실이 아닐 수 없다. 이런 현실에 부응하기 위한 국제적 논의는 이미 19년 전에 시작됐다. 그러나 그동안 각국의 자국 산업계 이익 보전을 위한 국가이기주의가 협약의 진전을 막아왔을 뿐이다.
국가관할권 이원지역의 해양생물다양성 협약
뉴욕 UN본부에서 2023.2.20.~3.3. 사이 열린 제5-2차 국가관할권 이원지역 해양생물다양성 보전협약(협상장) Ⓒ김은희
2004년 유엔 총회 결의에 따라 실무작업반이 설치되면서 ‘국가관할권 이원지역 해양생물다양성 보전협약(Marine Biodiversity of Areas Beyond National Jurisdiction; 이하 BBNJ 협약)을 위한 논의가 시작됐다. 2006년부터 총 9회의 작업반 회의를 거치면서, 이 협약에 미온적이었던 미국의 입장 선회가 이루어졌고 2015년에 드디어 유엔해양법 아래 법적 구속력 있는 문서를 만들기 위한 합의가 마련됐다. 2016~2017년 동안 총 4회의 준비위원회가 열렸고 이를 통해 협약을 위한 본격적인 정부 간 회의(IGC)에 들어가게 됐다.
BBNJ 협약은 ①해양유전자원 ②해양보호구역을 포함한 지역기반 관리수단 ③환경영향평가 ④역량 강화 및 해양과학기술 이전 등의 4가지 요소와 이들을 아우르는 ⑤교차이슈까지 포함해 협상이 진행돼왔다. 2017년 12월 유엔 총회 승인을 거쳐 2018~2019년까지 제1~3차 IGC가 열렸으나 코로나19 팬데믹으로 인해 제4차 IGC는 2022년 3월까지 연기되었다. 안타깝게도 팬데믹이 진정돼 재개된 제4차 IGC에 이어 2022년 8월에 열린 제5차 IGC에서도 국가 간 이견을 좁히지 못하고 합의 도출에 실패했다. ‘협약 출범을 위해 협력하라!’는 세계시민사회의 비판과 압력이 비등했다. 마침내 2023년 2월 20일부터 3월 3일까지 제5-2차 IGC가 열리게 됐다.
바다 생명을 지킬 구속력 있는 협약의 탄생
필자는 2017년 제4차 준비위원회 참관을 시작으로 제5-2차 IGC까지 모두 4번의 IGC회의를 참관했다. 제5-2차 IGC에서는 여느 때와 달리 각국 대표단들이 저녁까지 거르면서 늦은 시간까지 협상이 진행됐다. 그런 분위기로 미루어볼 때 협약 채택이 가능하겠다는 희망이 생겼다. 2주의 회의가 진행되고 회의 마지막 날이 왔다. 그때까지 ‘해양유전자원 이용에 대한 이익공유’ 와 관련해 선진국과 개발도상국 사이의 이견은 좁혀지지 않았고 협약 진전을 방해하던 중국은 마지막까지 타결을 어렵게 만들고 있었다. 금요일 밤이 지나 토요일 아침이 올 때까지 회의를 참관하는 세계 각국의 시민사회단체 활동가, 연구자들은 여기저기에 흩어져 쪽잠을 자거나 피곤을 달래며 협상단 내부에서 들려오는 작은 소식에도 귀를 기울이고 있었다.
뜻밖에도 협상을 이끌어 온 ‘레나 리’ 의장이 시민단체 참관석까지 찾아왔다. 리 의장은 ‘시민사회의 기여에 대해 감사한다.’고 인사를 건넸다. 필자는 다른 일정상 토요일 정오에 회의장을 떠났다. 그런 탓에 역사적인 현장에 함께 하지 못했다. 3월 4일 토요일 밤 9시(미국 동부 시간)가 넘은 시간, 레나 리 의장은 긴 마라톤 협상을 끝났음을 알리는 발표를 했다. 역사상 최초로 공해 해양생물다양성을 지키기 위한 구속력 있는 법안을 가진 국제협약(BBNJ)이 마침내 타결된 것이다. 현재 협약문의 법적 검토와 번역 등 마무리 작업이 진행되고 있고 협약의 정식 채택은 6월 중 UN에서 이루어질 것으로 보인다.
협약 비준 서두르고 공해 보전의 국제 리더로 나아가야
BBNJ 협약의 핵심은 해양생물다양성의 보전과 해양유전자원의 이용과 이익 공유에 대한 공정성에 있다. 특히 해양생물다양성의 보전을 위해 가장 효과적인 도구로 검증되어 온 해양보호구역을 공해에 지정할 수 있는 법적 체계가 만들어진 것은 큰 의미가 있다. 이 협약이 발효되어 지구 면적의 절반에 가까운 공해에 해양보호구역이 지정, 관리된다면 지난해 12월에 채택된 ‘쿤밍-몬트리올 글로벌 생물다양성 프레임워크(GBF)’에서 세워진 ‘2030년까지 최소 30%의 해양을 보전 관리’하려는 목표의 달성에 크게 도움이 될 것이다. 또한 이 협약을 통해 공해 생물다양성에 미치는 악영향을 예방, 완화, 관리하는 과정의 수립이 가능해졌고, 공해에 영향을 줄 수 있는 인간활동에 대하여 각 정부는 환경영향평가의 필요 여부를 결정할 책임을 지게 되었다.
여전히 숙제는 남아 있다. 이 협약의 발효 이후 열리게 될 당사국회의에서 합의하고 결정해야 할 중요 과제들이 많은 것이다. 우선 가장 시급한 일은 6월에 있을 BBNJ 협약의 공식 채택에 이어 발효 요건이 충족될 수 있도록 빠른 시일 내에 60개국에서 비준을 하는 것이다. 우리나라는 BBNJ 협상 시기 동안 해양생물다양성 보전에 역행하던 눈치 없는 나라였지만, 제4차 IGC 이후로 진일보한 입장으로 전환해 가장 눈에 띄는 긍정적 변화를 가져온 나라가 되었다. 이러한 흐름을 살려 BBNJ 협약의 국가비준을 조속히 마쳐야 한다. 나아가 공해의 생물다양성 보전을 위해 국제사회에서 더욱 선도적인 역할을 해나가는 나라로 자리매김하길 기대한다. 정부가 산업의 압력에 굴복해 다시 구태로 복귀하지 않도록 시민사회가 감시자이자 응원자로 역할을 해야 하는 까닭이다.
글 | 김은희 시민환경연구소 부소장