2018년 태양광은 그야말로 뜨거운 한 해였다. 산업통상자원부 자료에 따르면 2018년 7월 기준 발전용량 3메가와트(MW) 미만 전국 지자체의 태양광 발전사업 허가 건수는 2만7001건으로 2017년 전체 허가 건수(3만872건) 대비 87퍼센트에 달했다.
확대, 갈등, 규제 강화
태양광 인허가가 급증한 것은 정부의 재생에너지 확대 정책의 영향도 있지만, 이른바 태양광이 ‘돈 되는 사업’이란 소문도 작용했던 것으로 보인다. 태양광 사업은 자기자본이 충분한 투자자들에게 투자처로 작용했을 뿐만 아니라 임야에 태양광 발전시설을 운영하면 잡종지로 지목 변경이 가능하기 때문에 부동산 업자나 관련 투자자들의 이목도 상당기간 집중되었다. 많은 사람들이 태양광 사업에 참여해 결과론적으로 태양광 설치가 큰 폭으로 증가했지만, 동시에 난개발과 산림 훼손, 주민 갈등 역시 크게 증가했다.
지자체는 주민들의 민원과 잡음이 끊이지 않자 태양광 발전시설의 허가 기준을 신설·개정하면서 규제를 강화하였다. 일부 기초지자체의 입지규제가 강화되자 사업자들은 다른 지자체로 옮겨서 사업을 추진하였고, 이에 따라 여러 지자체가 ‘개발행위허가 운영지침’과 같은 조례 혹은 예규를 통해 발전사업 허가기준을 법제화하고 있다. 관련 법규를 보유한 지자체 수(누적)는 2012년 1곳에서 2013년 2곳, 2014년 6곳, 2015년 14곳, 2016년 48곳, 2017년 91곳, 2018년 9월 95곳까지 증가했다.
가짜뉴스 범람
전국적인 태양광 열풍으로 인해 태양광에 대한 많은 오해와 비판이 나타났고, 그것들을 바탕으로 한 가짜뉴스도 널리 퍼졌다. 태양광에 대한 문제제기를 나열해보면 ▲빛 반사에 따른 눈부심 ▲전자파 피해 ▲주변 온도 상승 ▲중금속 위험 ▲태양광 폐기물 ▲태양광 산림훼손 및 난개발 ▲태양광 모듈 세척으로 인한 수질과 토양 오염 ▲경관 파괴 ▲자연재해 및 산사태 ▲넓은 면적 소요 ▲적은 잠재량 ▲전력계통 위협 ▲경제성과 효율 부족 ▲대기업 위주 개발방식 ▲일자리 창출 취약 ▲중국산 문제 등이다. 반대 이유 중에는 일부 합리적인 부분도 있지만, 대부분 사실과 거리가 먼 이야기이다. 태양광 오해와 가짜뉴스가 현장에서는 많은 갈등의 원인이 되기도 했고, 녹색에너지전략연구소를 포함한 태양광 산업계, 학계, 시민단체 등에서 잘못된 부분을 바로잡기 위한 태양광 팩트체크가 계속 다루어졌다.
정책 지지 바탕 다양한 방식의 확대
태양광은 정부의 에너지전환 정책의 주요 수단으로써 농지, 산지, 저수지, 염전, 댐, 주차장, 도로 등 지역 및 공간기반 의제와 농가 소득증진, 지방 및 에너지 분권, 새만금 개발 등 주요 정책의제와 결합되면서 더 많은 이슈가 되었다. 새만금 개발을 촉진하고 지역경제를 활성화시키는 ‘새만금 태양광단지’를 비롯하여 농가 소득증진을 촉진하는 농촌태양광, 농업을 하면서 태양광 발전 사업을 동시에 할 수 있는 영농형 태양광, 호수나 저수지 등 물 위에 태양광 시설을 설치한 수상태양광, 주차장 위에 설치되는 주차장 태양광, 도로 소음을 차단하며 전력을 생산하는 태양광 방음벽, 기존 염전 기능을 유지하며 태양광 발전이 가능한 염전용 수중 태양광 등 국토면적이 협소한 우리나라 여건에서 적용 가능한 다양한 모델이 시도되고 있다.
그러한 영향으로 태양광 설치도 증가했다. 국내 태양광 신규 설치량은 2015년에 처음으로 1기가와트(GW) 시대를 맞이했지만, 2016년에는 신규용량이 850MW로 잠시 주춤했다. 이후 태양광 시장은 다시 회복하여 2017년에 전년 대비 약 50퍼센트 증가한 1.36GW를 기록했다. 그리고 2018년 3분기까지 1.41GW를 설치했고, 역대 가장 많은 설치 물량을 나타냈다.
최근 5년간 최고의 핫이슈 ‘태양광’
한편, 한국언론진흥재단에서 제공하는 KINDS 서비스를 통해 최근 5년 동안 ‘태양광’으로 검색어를 설정하고 뉴스 보도횟수를 분석하였다. 태양광 뉴스는 2018년 12월 14일 현재 1만8248건으로 다른 연도와 비교해서 가장 많은 건수를 기록하였다. 같은 기간 다른 에너지원인 원자력(8578건), 석탄(9332건)보다 월등히 많은 건수를 보였다. 추가로 태양광에 ‘갈등’, ‘난개발’이란 단어를 같이 검색하여 뉴스를 분석했다. 태양광+갈등의 뉴스는 2014년(231건), 2015년(201건), 2016년(2015건), 2017년(444건), 2018년(775건)으로 나타났고, 태양광+난개발 뉴스는 2014년(27건), 2015년(18건), 2016년(69건), 2017년(78건), 2018년(174건)으로 나타났다. 최근 들어 태양광에 대한 관심과 이목이 큰 폭으로 증가한 것을 알 수 있다.
산지 태양광 증가의 그림자
태양광 설치량이 확대되었지만, 난개발, 산림훼손, 주민갈등도 증가하면서 관련 제도 변화도 뚜렷했다. 먼저 산림훼손 최소화를 위해 산지 ‘일시사용허가제도’가 도입되었다. 그동안 산지에 태양광발전시설을 설치하는 경우 ‘전용허가’ 대상이었고 매년 산지전용허가 현황과 면적이 증가했다. 하지만 앞으로는 ‘일시사용허가’ 대상으로 전환된다. 지목변경(임야→잡종지) 없이 일시(태양광 수명기간 20년)사용 후 산림 원상복구를 해야 한다. 현행 산지관리법 시행령은 태양광시설이 산지 전용 대상일 뿐만 아니라 경사도가 높아도 태양광시설 설치가 가능해 지목변경을 노린 부동산 투기와 산림훼손 등 사회적 문제가 다수 발생했다.
그리고 산지 태양광 억제를 위해 태양광 임야 지목 신재생에너지 공급인증서(REC) 가중치를 1.2에서 0.7로 축소하였고, 환경부는 태양광발전으로 인한 자연환경 훼손 가능성을 최소화하고, 태양광 사업의 환경영향평가 일관성을 유지할 수 있도록 육상태양광 발전사업 환경성 평가 협의지침을 마련하였다. 그 밖에 난개발, 주민갈등을 해소하기 위한 제도들도 검토되고 있다.
전환의 속도 아직 부족
2018년에 태양광은 정말로 다사다난했다. 재생에너지 선도국들이 오랜 시간을 거치며 해왔던 논쟁과 토론, 비판과 대응들을 우리는 상대적으로 짧고 굵게 거치면서 여러 잡음들이 곳곳에서 끊이지 않고 있다. 때론 잡음 정도가 아니라 큰 확성기를 이용한 소음 수준으로 목소리를 내면서 태양광의 앞길을 막으려는 시도도 나타나고 있다. 에너지 전환을 바라보는 관점과 이해하는 정도는 모두가 다르다. 누군가는 에너지 전환 속도보다는 올바른 방향이 중요하다고 얘기하고, 누구는 조급증이라고 얘기한다. 하지만 지금 힘들다고 속도를 내지 않으면, 그나마 가지고 있는 힘마저 소진해서 다시는 속도를 낼 기회가 없을지도 모른다.
글 | 윤성권 녹색에너지전략연구소 연구원
2018년 태양광은 그야말로 뜨거운 한 해였다. 산업통상자원부 자료에 따르면 2018년 7월 기준 발전용량 3메가와트(MW) 미만 전국 지자체의 태양광 발전사업 허가 건수는 2만7001건으로 2017년 전체 허가 건수(3만872건) 대비 87퍼센트에 달했다.
확대, 갈등, 규제 강화
태양광 인허가가 급증한 것은 정부의 재생에너지 확대 정책의 영향도 있지만, 이른바 태양광이 ‘돈 되는 사업’이란 소문도 작용했던 것으로 보인다. 태양광 사업은 자기자본이 충분한 투자자들에게 투자처로 작용했을 뿐만 아니라 임야에 태양광 발전시설을 운영하면 잡종지로 지목 변경이 가능하기 때문에 부동산 업자나 관련 투자자들의 이목도 상당기간 집중되었다. 많은 사람들이 태양광 사업에 참여해 결과론적으로 태양광 설치가 큰 폭으로 증가했지만, 동시에 난개발과 산림 훼손, 주민 갈등 역시 크게 증가했다.
지자체는 주민들의 민원과 잡음이 끊이지 않자 태양광 발전시설의 허가 기준을 신설·개정하면서 규제를 강화하였다. 일부 기초지자체의 입지규제가 강화되자 사업자들은 다른 지자체로 옮겨서 사업을 추진하였고, 이에 따라 여러 지자체가 ‘개발행위허가 운영지침’과 같은 조례 혹은 예규를 통해 발전사업 허가기준을 법제화하고 있다. 관련 법규를 보유한 지자체 수(누적)는 2012년 1곳에서 2013년 2곳, 2014년 6곳, 2015년 14곳, 2016년 48곳, 2017년 91곳, 2018년 9월 95곳까지 증가했다.
가짜뉴스 범람
전국적인 태양광 열풍으로 인해 태양광에 대한 많은 오해와 비판이 나타났고, 그것들을 바탕으로 한 가짜뉴스도 널리 퍼졌다. 태양광에 대한 문제제기를 나열해보면 ▲빛 반사에 따른 눈부심 ▲전자파 피해 ▲주변 온도 상승 ▲중금속 위험 ▲태양광 폐기물 ▲태양광 산림훼손 및 난개발 ▲태양광 모듈 세척으로 인한 수질과 토양 오염 ▲경관 파괴 ▲자연재해 및 산사태 ▲넓은 면적 소요 ▲적은 잠재량 ▲전력계통 위협 ▲경제성과 효율 부족 ▲대기업 위주 개발방식 ▲일자리 창출 취약 ▲중국산 문제 등이다. 반대 이유 중에는 일부 합리적인 부분도 있지만, 대부분 사실과 거리가 먼 이야기이다. 태양광 오해와 가짜뉴스가 현장에서는 많은 갈등의 원인이 되기도 했고, 녹색에너지전략연구소를 포함한 태양광 산업계, 학계, 시민단체 등에서 잘못된 부분을 바로잡기 위한 태양광 팩트체크가 계속 다루어졌다.
정책 지지 바탕 다양한 방식의 확대
태양광은 정부의 에너지전환 정책의 주요 수단으로써 농지, 산지, 저수지, 염전, 댐, 주차장, 도로 등 지역 및 공간기반 의제와 농가 소득증진, 지방 및 에너지 분권, 새만금 개발 등 주요 정책의제와 결합되면서 더 많은 이슈가 되었다. 새만금 개발을 촉진하고 지역경제를 활성화시키는 ‘새만금 태양광단지’를 비롯하여 농가 소득증진을 촉진하는 농촌태양광, 농업을 하면서 태양광 발전 사업을 동시에 할 수 있는 영농형 태양광, 호수나 저수지 등 물 위에 태양광 시설을 설치한 수상태양광, 주차장 위에 설치되는 주차장 태양광, 도로 소음을 차단하며 전력을 생산하는 태양광 방음벽, 기존 염전 기능을 유지하며 태양광 발전이 가능한 염전용 수중 태양광 등 국토면적이 협소한 우리나라 여건에서 적용 가능한 다양한 모델이 시도되고 있다.
그러한 영향으로 태양광 설치도 증가했다. 국내 태양광 신규 설치량은 2015년에 처음으로 1기가와트(GW) 시대를 맞이했지만, 2016년에는 신규용량이 850MW로 잠시 주춤했다. 이후 태양광 시장은 다시 회복하여 2017년에 전년 대비 약 50퍼센트 증가한 1.36GW를 기록했다. 그리고 2018년 3분기까지 1.41GW를 설치했고, 역대 가장 많은 설치 물량을 나타냈다.
최근 5년간 최고의 핫이슈 ‘태양광’
한편, 한국언론진흥재단에서 제공하는 KINDS 서비스를 통해 최근 5년 동안 ‘태양광’으로 검색어를 설정하고 뉴스 보도횟수를 분석하였다. 태양광 뉴스는 2018년 12월 14일 현재 1만8248건으로 다른 연도와 비교해서 가장 많은 건수를 기록하였다. 같은 기간 다른 에너지원인 원자력(8578건), 석탄(9332건)보다 월등히 많은 건수를 보였다. 추가로 태양광에 ‘갈등’, ‘난개발’이란 단어를 같이 검색하여 뉴스를 분석했다. 태양광+갈등의 뉴스는 2014년(231건), 2015년(201건), 2016년(2015건), 2017년(444건), 2018년(775건)으로 나타났고, 태양광+난개발 뉴스는 2014년(27건), 2015년(18건), 2016년(69건), 2017년(78건), 2018년(174건)으로 나타났다. 최근 들어 태양광에 대한 관심과 이목이 큰 폭으로 증가한 것을 알 수 있다.
산지 태양광 증가의 그림자
태양광 설치량이 확대되었지만, 난개발, 산림훼손, 주민갈등도 증가하면서 관련 제도 변화도 뚜렷했다. 먼저 산림훼손 최소화를 위해 산지 ‘일시사용허가제도’가 도입되었다. 그동안 산지에 태양광발전시설을 설치하는 경우 ‘전용허가’ 대상이었고 매년 산지전용허가 현황과 면적이 증가했다. 하지만 앞으로는 ‘일시사용허가’ 대상으로 전환된다. 지목변경(임야→잡종지) 없이 일시(태양광 수명기간 20년)사용 후 산림 원상복구를 해야 한다. 현행 산지관리법 시행령은 태양광시설이 산지 전용 대상일 뿐만 아니라 경사도가 높아도 태양광시설 설치가 가능해 지목변경을 노린 부동산 투기와 산림훼손 등 사회적 문제가 다수 발생했다.
그리고 산지 태양광 억제를 위해 태양광 임야 지목 신재생에너지 공급인증서(REC) 가중치를 1.2에서 0.7로 축소하였고, 환경부는 태양광발전으로 인한 자연환경 훼손 가능성을 최소화하고, 태양광 사업의 환경영향평가 일관성을 유지할 수 있도록 육상태양광 발전사업 환경성 평가 협의지침을 마련하였다. 그 밖에 난개발, 주민갈등을 해소하기 위한 제도들도 검토되고 있다.
전환의 속도 아직 부족
2018년에 태양광은 정말로 다사다난했다. 재생에너지 선도국들이 오랜 시간을 거치며 해왔던 논쟁과 토론, 비판과 대응들을 우리는 상대적으로 짧고 굵게 거치면서 여러 잡음들이 곳곳에서 끊이지 않고 있다. 때론 잡음 정도가 아니라 큰 확성기를 이용한 소음 수준으로 목소리를 내면서 태양광의 앞길을 막으려는 시도도 나타나고 있다. 에너지 전환을 바라보는 관점과 이해하는 정도는 모두가 다르다. 누군가는 에너지 전환 속도보다는 올바른 방향이 중요하다고 얘기하고, 누구는 조급증이라고 얘기한다. 하지만 지금 힘들다고 속도를 내지 않으면, 그나마 가지고 있는 힘마저 소진해서 다시는 속도를 낼 기회가 없을지도 모른다.
글 | 윤성권 녹색에너지전략연구소 연구원